關(guān)于林業(yè)改革與管理制度創(chuàng)新的思考

——第十二屆中國(guó)林業(yè)經(jīng)濟(jì)論壇征文

作者：姚三中

作者單位：寶雞市馬頭灘林業(yè)局

【摘要】：就目前我國(guó)林業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，針對(duì)國(guó)有林區(qū)（林場(chǎng)）改革、集體林權(quán)制度改革、林權(quán)流轉(zhuǎn)管理及林業(yè)碳匯交易、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新、林業(yè)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)等方面作了論述和思考，為林業(yè)改革與管理制度創(chuàng)新提供思路。

【關(guān)鍵詞】林業(yè)改革  林權(quán)   碳匯   林業(yè)產(chǎn)業(yè)

1.目前我國(guó)林業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀

2014年2月25日，國(guó)家林業(yè)局公布了第八次全國(guó)森林資源清查成果：全國(guó)森林面積2.08億公頃，森林覆蓋率21.63%，森林蓄積151.37億立方米。人工林面積0.69億公頃，蓄積24.83億立方米。
         歷時(shí)5年的第八次全國(guó)森林資源清查于去年結(jié)束，對(duì)比最近兩次清查間隔期內(nèi)森林資源情況，森林總量持續(xù)增長(zhǎng)，森林面積凈增1223萬(wàn)公頃，森林覆蓋率提高1.27個(gè)百分點(diǎn)，森林蓄積由137.21億立方米增加到151.37億立方米，凈增14.16億立方米；森林質(zhì)量不斷提高，森林每公頃蓄積量增加3.91立方米，達(dá)到89.79立方米，全國(guó)森林植被總碳儲(chǔ)量84.27億噸，年涵養(yǎng)水源量5807.09億立方米，年吸收污染物量0.38億噸，年滯塵量58.45億噸。

清查結(jié)果表明：全國(guó)天然林穩(wěn)步增加，人工林快速發(fā)展，森林資源進(jìn)入了數(shù)量增長(zhǎng)、質(zhì)量提升的穩(wěn)步發(fā)展時(shí)期。

但是，我國(guó)仍然是一個(gè)缺林少綠、生態(tài)脆弱的國(guó)家，森林覆蓋率遠(yuǎn)低于全球31%的平均水平，人均森林面積僅為世界人均水平的1/4，人均森林蓄積只有世界人均水平的1/7，森林資源總量相對(duì)不足、質(zhì)量不高、分布不均的狀況仍未得到根本改變。

        加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)的要求非常迫切，林地生產(chǎn)力低，每公頃蓄積量只有世界平均水平的69%；森林有效供給與日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求的矛盾依然突出，我國(guó)木材對(duì)外依存度接近50%等。

        局部地區(qū)毀林開(kāi)墾問(wèn)題依然突出。隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加速，生態(tài)建設(shè)的空間將被進(jìn)一步擠壓，嚴(yán)守林業(yè)生態(tài)紅線(xiàn)，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全底線(xiàn)的壓力日益加大。

        通過(guò)以租代征、非法占用的方式占用林地，做建設(shè)項(xiàng)目，娛樂(lè)項(xiàng)目、房地產(chǎn)項(xiàng)目等現(xiàn)象比較普遍，甚至包括一些重點(diǎn)保護(hù)區(qū)都存在這樣的問(wèn)題。

         按照國(guó)家規(guī)劃要求，2020年我國(guó)森林覆蓋率要達(dá)到23%，2050年達(dá)到26%以上。如果按26%計(jì)算，我國(guó)的林地保有量不能少于46.8億畝。

為此，我們有必要清醒地認(rèn)識(shí)到：

——要進(jìn)一步深化對(duì)國(guó)情、區(qū)情、林情的認(rèn)識(shí)。從基本國(guó)情看，經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，我國(guó)開(kāi)創(chuàng)和發(fā)展了中國(guó)特色社會(huì)主義，實(shí)現(xiàn)了人民生活從溫飽到小康的歷史性跨越。但是，我國(guó)處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情沒(méi)有變，人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的社會(huì)主要矛盾沒(méi)有變，我國(guó)是世界最大發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際地位沒(méi)有變。從全國(guó)林業(yè)看，森林總量不足、質(zhì)量不高、功能不強(qiáng)、分布不均的基本林情沒(méi)有根本改變，生態(tài)資源不足與日益增長(zhǎng)的生態(tài)民生需求之間的矛盾仍然十分突出。林業(yè)自然資源豐富，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展較多依賴(lài)資源開(kāi)發(fā)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，產(chǎn)業(yè)低端化特征明顯，初級(jí)產(chǎn)品居多，民生改善、社會(huì)管理創(chuàng)新任務(wù)艱巨。東西發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，生態(tài)環(huán)境還處于脆弱狀態(tài)。從林區(qū)情況看，面臨著自然資源豐富和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)乏力的矛盾，面臨著生態(tài)建設(shè)成果顯著與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展極其不均衡的矛盾，面臨著政策投入不到位與生態(tài)建設(shè)保護(hù)任務(wù)繁重的矛盾，面臨著發(fā)展形勢(shì)的緊迫與黨員干部思想觀念陳舊的矛盾，面臨著發(fā)展嚴(yán)重滯后與職工群眾期盼共享改革發(fā)展成果的矛盾，欠發(fā)達(dá)落后的林情沒(méi)有根本改變。這些都是客觀存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
　　——準(zhǔn)確把握當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的變化。從國(guó)家層面看，我國(guó)正處于增長(zhǎng)速度的換擋期，經(jīng)濟(jì)下行還將持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間。面臨的困難也更加集中，任務(wù)也更加繁重。改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)創(chuàng)造了舉世矚目的輝煌業(yè)績(jī)，但“四大考驗(yàn)”、“四大危險(xiǎn)”也十分突出地?cái)[在面前。要搶抓戰(zhàn)略機(jī)遇、化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，掌握發(fā)展主動(dòng)權(quán)、創(chuàng)造發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，根本動(dòng)力在改革開(kāi)放，根本出路同樣在改革開(kāi)放。從全國(guó)林業(yè)看，我國(guó)林業(yè)發(fā)展正處在一個(gè)各種矛盾相互交織、正能量和負(fù)能量相互博弈的恢復(fù)發(fā)展階段，森林資源增長(zhǎng)與木材供應(yīng)不足并存，生態(tài)改善與生態(tài)退化并存，生態(tài)需求增加與資金投入不足并存，林業(yè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展與林業(yè)民生問(wèn)題突出并存。要抓住新機(jī)遇、迎接新挑戰(zhàn)，把轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展方式作為戰(zhàn)略重點(diǎn)，全面提升生態(tài)林業(yè)、民生林業(yè)發(fā)展水平，充分發(fā)揮林業(yè)在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中的最大正能量。目前進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，正處在增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期疊加階段。一些長(zhǎng)期積累的諸如城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距拉大、資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、社會(huì)矛盾增多等問(wèn)題開(kāi)始集中顯現(xiàn)。要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)爬坡過(guò)坎、持續(xù)健康發(fā)展，在更高層次的競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展中贏得主動(dòng)，必須全面深化改革、全方位擴(kuò)大開(kāi)放。就林區(qū)而言，由于國(guó)家政策的調(diào)整，經(jīng)濟(jì)走勢(shì)的變化，林區(qū)正處于難得的戰(zhàn)略機(jī)遇期、艱難的負(fù)重前行期和復(fù)雜的剎車(chē)轉(zhuǎn)向期。我們所面臨的最大任務(wù)是嚴(yán)管生態(tài)，最大矛盾是發(fā)展不足，最大機(jī)遇是政策疊加，最大希望是全面深化改革，推進(jìn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放。
　　——我們林業(yè)工作者要牢牢抓住難得的政策機(jī)遇。從改革層面看，十八屆三中全會(huì)提出要重點(diǎn)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、財(cái)稅體制改革、對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放、國(guó)有企業(yè)改革、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和金融改革等六個(gè)領(lǐng)域的改革；國(guó)家林業(yè)局也提出要穩(wěn)步推進(jìn)林業(yè)重點(diǎn)改革，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國(guó)有林區(qū)改革頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》。林區(qū)作為社會(huì)公益型、效益型企業(yè)，隨著改革的深入進(jìn)一步明確發(fā)展方向，會(huì)收到解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金、政策等瓶頸制約的改革紅利，也會(huì)通過(guò)推進(jìn)自身改革逐步化解自身積累的各種矛盾，激發(fā)自身的內(nèi)在動(dòng)力。從政策層面看，隨著國(guó)家“五位一體”總體布局的實(shí)施，生態(tài)文明建設(shè)越來(lái)越得到黨中央、國(guó)務(wù)院的重視和社會(huì)各界的關(guān)注。十八屆三中全會(huì)提出要建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。

特別是習(xí)近平總書(shū)記視察林區(qū)作出的重要指示，李克強(qiáng)總理在今年政府工作報(bào)告中提出要“下決心用硬措施完成硬任務(wù)”“探索建立跨區(qū)域、跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”等等，國(guó)家將出臺(tái)一系列新制度新政策，為林區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來(lái)重要機(jī)遇。通過(guò)開(kāi)展群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)，林區(qū)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子同心同向同力，凝聚力明顯提升，改革攻堅(jiān)能力明顯增強(qiáng)，工作作風(fēng)明顯改進(jìn)，廣大黨員干部的工作熱情空前高漲，形成了凝心聚力、共謀發(fā)展的良好氛圍。林業(yè)改革與發(fā)展遇到轉(zhuǎn)型崛起的大好形勢(shì)，我們要與時(shí)俱進(jìn)，開(kāi)拓進(jìn)取，把握機(jī)遇，振興發(fā)展林業(yè)。

2．全面深化林業(yè)改革，穩(wěn)步推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，把國(guó)有林區(qū)（國(guó)有林場(chǎng)）改革作為林改工作的重點(diǎn)。

        在生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的雙重需求下，林業(yè)改革再次被高度關(guān)注。日前，習(xí)近平總書(shū)記在國(guó)家林業(yè)局報(bào)送的《關(guān)于第八次全國(guó)森林資源清查結(jié)果的報(bào)告》上作出重要批示。他指出，要全面深化林業(yè)改革，創(chuàng)新林業(yè)治理體系，充分調(diào)動(dòng)各方面造林、育林、護(hù)林的積極性，穩(wěn)步擴(kuò)大森林面積，提升森林質(zhì)量，增強(qiáng)森林生態(tài)功能，為建設(shè)美麗中國(guó)創(chuàng)造更好的生態(tài)條件。
        李克強(qiáng)總理批示指出，要進(jìn)一步加快林業(yè)改革發(fā)展，加大造林綠化力度，加強(qiáng)清查保護(hù)管理，不斷提升森林資源總量和質(zhì)量，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)作出新的貢獻(xiàn)。
        實(shí)際上，我國(guó)林業(yè)改革已經(jīng)推進(jìn)多年，但是，主要集中在集體林權(quán)領(lǐng)域。國(guó)家林業(yè)局局長(zhǎng)王鳳春指出，林業(yè)改革下一步的重點(diǎn)是國(guó)有林區(qū)的管理體制改革。
         今年1月，國(guó)家林業(yè)局印發(fā)的《國(guó)家林業(yè)局2014年工作要點(diǎn)》中，第一點(diǎn)就提出要穩(wěn)步推進(jìn)林業(yè)重點(diǎn)改革，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國(guó)有林區(qū)改革頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》，改革邁出實(shí)質(zhì)性步伐。
        2013年，國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家林業(yè)局正式批復(fù)了河北、浙江、安徽、江西、山東、湖南和甘肅等7省國(guó)有林區(qū)改革試點(diǎn)實(shí)施方案，我國(guó)國(guó)有林區(qū)改革已經(jīng)開(kāi)始實(shí)質(zhì)推進(jìn)。
        在國(guó)有林區(qū)改革方面，管理模式仍需要進(jìn)一步研究。
         王鳳春分析，國(guó)有林區(qū)這一塊可能要進(jìn)行分區(qū)管理，公益林將來(lái)可能逐漸向保護(hù)區(qū)、森林公園的管理模式看齊，經(jīng)濟(jì)林將來(lái)應(yīng)該向市場(chǎng)化的模式靠近，比如給個(gè)人承包、建立林業(yè)公司等。“國(guó)有林區(qū)改革這一塊怎么改，需要看不同的地區(qū)，可能需要研究，公益林和經(jīng)濟(jì)林這個(gè)首先要區(qū)分好。”

2．1鞏固集體林權(quán)制度改革成果、全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。

2009年中央《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》提出，未來(lái)五年內(nèi)，我國(guó)將在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)，通過(guò)家庭承包方式落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶(hù)，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的主體地位，承包期為70年，期滿(mǎn)可以繼續(xù)承包。林改目標(biāo)是農(nóng)民依法享有林木的所有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)，成為山林的主人。我本人參與了陜西省集體林權(quán)制度改革在陜西省太白縣試點(diǎn)工作。集體林權(quán)改革其實(shí)質(zhì)就是明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)。

全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，主要抓好以下工作：

2．1．1是要圍繞維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，加強(qiáng)制度建設(shè)。對(duì)于流轉(zhuǎn)制度，要嚴(yán)格遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)用途管制。對(duì)于資產(chǎn)評(píng)估制度，要加強(qiáng)森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理，加快建立森林資源資產(chǎn)評(píng)估師制度和評(píng)估制度，規(guī)范評(píng)估行為。此外，還有林地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁制度、交易平臺(tái)制度、采伐管理制度、林權(quán)檔案管理制度等。

2．1．2是要圍繞實(shí)現(xiàn)林業(yè)“雙增”目標(biāo)，爭(zhēng)取強(qiáng)林惠農(nóng)政策。要進(jìn)一步爭(zhēng)取造林、撫育、種苗、林機(jī)等各項(xiàng)國(guó)家補(bǔ)貼政策，爭(zhēng)取提高森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)取林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持政策，加強(qiáng)林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2．1．3是要圍繞促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收，提高各項(xiàng)服務(wù)水平。要加快發(fā)展林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作組織，把農(nóng)民林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作組織作為政策扶持重點(diǎn)和為農(nóng)民服務(wù)的重要載體，大力發(fā)展林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社、家庭合作林場(chǎng)、股份制林場(chǎng)和各類(lèi)林業(yè)專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)等林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作組織。

2．2．4是要加強(qiáng)金融服務(wù)，配合有關(guān)部門(mén)爭(zhēng)取完善林業(yè)金融支撐服務(wù)制度。支持林農(nóng)申請(qǐng)林權(quán)抵押貸款和小額貸款，引導(dǎo)金融資本向林業(yè)集聚。探索建立風(fēng)險(xiǎn)基金制度，推進(jìn)森林保險(xiǎn)全覆蓋，完善森林保險(xiǎn)承保理賠等相關(guān)政策。建立財(cái)政、金融、保險(xiǎn)、林業(yè)、監(jiān)管等部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度，共同推進(jìn)相關(guān)工作。

2．1．5是要圍繞轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府管理方式創(chuàng)新。

2．2國(guó)有林場(chǎng)改革方向和目標(biāo)

按照發(fā)改委國(guó)家林業(yè)局關(guān)于開(kāi)展國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)，改革國(guó)有林場(chǎng)管理體制，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)機(jī)制，完善政策體系。

2011年國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家林業(yè)局確定江西、湖南兩個(gè)省作為全國(guó)國(guó)有林場(chǎng)改革整體推進(jìn)的試點(diǎn)省，還有5個(gè)省進(jìn)行局部試點(diǎn)國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)工作。計(jì)劃用2年左右的時(shí)間,初步建立起新型國(guó)有林場(chǎng)管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制。在體制方面，界定生態(tài)公益事業(yè)林場(chǎng)和商品經(jīng)營(yíng)企業(yè)林場(chǎng)；在經(jīng)營(yíng)機(jī)制上，人員分別采用聘用制和合同制。林場(chǎng)各種資源開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和商品經(jīng)營(yíng)，都要由獨(dú)立法人實(shí)體經(jīng)營(yíng)，按市場(chǎng)機(jī)制動(dòng)作，國(guó)有林場(chǎng)的造林、撫育、采伐以及其他生產(chǎn)建設(shè)，都采取承包或面向社會(huì)招標(biāo)等形式進(jìn)行。

國(guó)有林場(chǎng)的改革主要目標(biāo)是：

2．2．1理順國(guó)有林場(chǎng)管理體制。在整合重組國(guó)有林場(chǎng)的基礎(chǔ)上劃分生態(tài)公益型和商品經(jīng)營(yíng)型林場(chǎng)，探索兩類(lèi)林場(chǎng)劃分標(biāo)準(zhǔn)和辦法；探索公益林和商品林的經(jīng)營(yíng)管理方式等。

2．2．2創(chuàng)新生態(tài)公益型林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。結(jié)合事業(yè)單位改革、行政管理體制改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革等，創(chuàng)新生態(tài)公益型林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。強(qiáng)化公益屬性，逐步剝離生態(tài)公益型林場(chǎng)直接從事的商品經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。生態(tài)公益型林場(chǎng)的造林、撫育、低產(chǎn)林改造、森林采伐以及其他生產(chǎn)性活動(dòng)，也要引入市場(chǎng)機(jī)制。按照精簡(jiǎn)效能原則核定事業(yè)編制，深化人事和收入分配制度改革，探索購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，健全體現(xiàn)崗位績(jī)效和分級(jí)分類(lèi)管理的收入分配制度。

2．2．3創(chuàng)新商品經(jīng)營(yíng)型林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。在確保國(guó)有森林資源保值增值的前提下，全面推行企業(yè)化管理，按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，不再納入事業(yè)單位管理，實(shí)行服從制、股份合作制、承包經(jīng)營(yíng)等多種形式激活發(fā)展活力；按照國(guó)家有關(guān)勞動(dòng)法律法規(guī)，實(shí)行勞動(dòng)合同制度；探索符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的多種分配方式，建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制等。

2．2．4解決歷史遺留問(wèn)題。完善相關(guān)政策體系，妥善解決職工和退休人員社會(huì)保障問(wèn)題、分離林場(chǎng)辦社會(huì)職能、多渠道安置富余職工、化解國(guó)有林場(chǎng)債務(wù)等。

3．管理制度創(chuàng)新

3．1林權(quán)流轉(zhuǎn)

林業(yè)企業(yè)和林業(yè)工人要改變抱著金碗要飯吃的困境，盤(pán)活森林資源資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)森林資源資產(chǎn)資本化，優(yōu)化配置林業(yè)資源，激活林業(yè)生產(chǎn)要素，規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)行為，將巨大的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，增加農(nóng)民收入，建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)、生態(tài)文明和諧林區(qū)。

對(duì)于流轉(zhuǎn)制度，要嚴(yán)格遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)用途管制。對(duì)于資產(chǎn)評(píng)估制度，要加強(qiáng)森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理，加快建立森林資源資產(chǎn)評(píng)估師制度和評(píng)估制度，規(guī)范評(píng)估行為。此外，還有林地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁制度、交易平臺(tái)制度、采伐管理制度、林權(quán)檔案管理制度等。

3．2發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)森林碳匯交易

碳匯概念源于《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》締約國(guó)簽訂的《京都議定書(shū)》，該議定書(shū)于2005年2月16日正式生效。由此形成了國(guó)際“炭排放權(quán)交易制度”，簡(jiǎn)稱(chēng)“碳匯”。 森林碳匯（ForestCarbonSinks）是指森林植物吸收大氣中的二氧化碳并將其固定在植被或土壤中，從而減少該氣體在大氣中的濃度。國(guó)家應(yīng)該加強(qiáng)碳匯林業(yè)的科技支撐，建立碳匯計(jì)量、監(jiān)測(cè)的中介組織并對(duì)其資質(zhì)進(jìn)行管理，真正通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)效益價(jià)值成為可能。

建立具有獨(dú)立法人資格的專(zhuān)業(yè)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，如森林資源資產(chǎn)價(jià)格評(píng)估有限公司。主要負(fù)責(zé)1、森林資源資產(chǎn)（森林、林木、林地）出讓、轉(zhuǎn)讓、合資、合作、股份經(jīng)營(yíng)、聯(lián)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)、抵押、擔(dān)保、保險(xiǎn)、拍賣(mài)、企事業(yè)單位清算的評(píng)估。2、征占用林地砍伐林木、拆遷補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估。3、野生動(dòng)物微生物、園林花卉的評(píng)估。4.森林景觀資源、森林生態(tài)服務(wù)的評(píng)估。5、森林災(zāi)害損失、毀林案件價(jià)值評(píng)估。6、與森林資源相關(guān)農(nóng)、水資產(chǎn)評(píng)估。7.林業(yè)政策、法規(guī)、技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)等。

4．林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林下經(jīng)濟(jì)前景廣闊

沒(méi)有產(chǎn)業(yè)的林業(yè)是沒(méi)有生命力的，發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)不是單純的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)和森林旅游業(yè)，而是涉及生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、文化多個(gè)領(lǐng)域，涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)多個(gè)行業(yè)，涵蓋生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售多個(gè)環(huán)節(jié)，需要科學(xué)規(guī)劃、精心組織、穩(wěn)步推進(jìn)，確保實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益雙贏。

發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)是一條“不砍樹(shù)也致富”的綠色發(fā)展之路。林下經(jīng)濟(jì)包括林下種植、林下養(yǎng)殖、相關(guān)產(chǎn)品采集加工和森林景觀利用等內(nèi)容，具有發(fā)展模式多、就業(yè)容量大、從業(yè)門(mén)檻低、市場(chǎng)空間廣的特點(diǎn)。預(yù)計(jì)到2020年，林下經(jīng)濟(jì)等林業(yè)十大綠色富民產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值可達(dá)10萬(wàn)億元。

一是要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先?？茖W(xué)利用并嚴(yán)格保護(hù)森林資源，絕不能因發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)而犧牲生態(tài)。根據(jù)林地生態(tài)承載能力，合理確定林下經(jīng)濟(jì)的種類(lèi)和規(guī)模，大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)型項(xiàng)目。二是要堅(jiān)持因地制宜。各地要根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀粭l件、林地資源狀況和市場(chǎng)需求，科學(xué)制定林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，避免盲目跟進(jìn)、一哄而上。三是要堅(jiān)持科學(xué)引導(dǎo)。認(rèn)真做好規(guī)劃編制、政策設(shè)計(jì)、政策咨詢(xún)、技術(shù)培訓(xùn)、信息服務(wù)等工作，提高農(nóng)民發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的組織化水平、抗風(fēng)險(xiǎn)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。四是要堅(jiān)持創(chuàng)新機(jī)制。大力推廣“龍頭企業(yè)%2b專(zhuān)業(yè)合作組織%2b基地%2b農(nóng)戶(hù)”的模式，努力建成一批規(guī)模大、效益好、帶動(dòng)力強(qiáng)的林下經(jīng)濟(jì)示范基地，重點(diǎn)扶持一批龍頭企業(yè)和農(nóng)民林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作組織。

5．努力增強(qiáng)科技、法制支撐保障能力

5．1目前，我們?nèi)源嬖趯?duì)林業(yè)科技創(chuàng)新認(rèn)識(shí)不足，科技投入不足，科技創(chuàng)新相對(duì)緩慢。
        長(zhǎng)期以來(lái)，林業(yè)普遍被視為是“靠天吃飯”的產(chǎn)業(yè)，“挖坑栽樹(shù)”而已，有無(wú)技術(shù)，技術(shù)水平高低不是林業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵所在，因此，林業(yè)科技投入及研究開(kāi)發(fā)與應(yīng)用普遍很低，這種思想觀念導(dǎo)致林業(yè)科技創(chuàng)新能力差。由于人們長(zhǎng)期對(duì)林業(yè)科技的認(rèn)識(shí)不足，科技投入相對(duì)缺乏，因而最終導(dǎo)致林業(yè)科技發(fā)展水平嚴(yán)重滯后。

我國(guó)的林業(yè)科技體制一直以科研機(jī)構(gòu)，高等院校為主體，而科研機(jī)構(gòu)和高等院校的科研活動(dòng)往往與企業(yè)生產(chǎn)實(shí)際需要脫節(jié)，導(dǎo)致林業(yè)科技創(chuàng)新主體和供求錯(cuò)位。這種體制也決定了科技經(jīng)費(fèi)主要依靠國(guó)家的投入，企業(yè)用于科技投入的經(jīng)費(fèi)勢(shì)必會(huì)非常有限。傳統(tǒng)的林業(yè)科技體制已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要。

實(shí)現(xiàn)林業(yè)科技創(chuàng)新、自主創(chuàng)新，人才是決定的因素。 首先應(yīng)增加林業(yè)科技經(jīng)費(fèi)的總體投入，增幅應(yīng)高于同期林業(yè)建設(shè)投入的增長(zhǎng)幅度并優(yōu)先安排。其次應(yīng)加大林業(yè)重點(diǎn)工程科技支撐專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。持續(xù)穩(wěn)定地在林業(yè)重點(diǎn)工程中安排不少于3％的經(jīng)費(fèi)用于科技支撐工作，并不斷擴(kuò)大適用工程范圍。再次應(yīng)建立多元化林業(yè)科技投入機(jī)制。充分發(fā)揮市場(chǎng)投融資機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的作用，運(yùn)用補(bǔ)助、貼息等優(yōu)惠政策和經(jīng)濟(jì)杠桿，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各種社會(huì)資本投入林業(yè)科技工作。加大林業(yè)科技創(chuàng)新體系建設(shè) 

5．2進(jìn)一步加強(qiáng)林業(yè)法制建設(shè)。加快修訂《森林法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》和《種子法》，推動(dòng)出臺(tái)《濕地保護(hù)條例》、《林業(yè)有害生物防治條例》、《森林公園條例》，做好執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議、行政許可和規(guī)范性文件審查工作，深化林業(yè)行政審批制度改革，加強(qiáng)取消和下放行政審批事項(xiàng)事中事后監(jiān)管。

要積極推進(jìn)森林資源核算與綠色經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)體系研究，公布林地林木資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值、森林生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值，啟動(dòng)一批重大戰(zhàn)略研究和關(guān)鍵技術(shù)研究項(xiàng)目。貫徹落實(shí)《全國(guó)林業(yè)科技推廣體系建設(shè)規(guī)劃》和《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》，做好科技推廣和成果轉(zhuǎn)化工作。加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作，加快林業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化步伐。加強(qiáng)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)（研究）中心等平臺(tái)能力建設(shè)。完善森林認(rèn)證制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，擴(kuò)大森林認(rèn)證試點(diǎn)，規(guī)范森林認(rèn)證市場(chǎng)。強(qiáng)化林業(yè)生物安全和遺傳資源管理，推進(jìn)植物新品種、林產(chǎn)品地理標(biāo)志等林業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和應(yīng)用。抓好全國(guó)林業(yè)信息化示范市縣建設(shè)，啟動(dòng)林業(yè)電子商務(wù)試點(diǎn)，實(shí)施國(guó)家智能林業(yè)物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算應(yīng)用示范工程，加強(qiáng)網(wǎng)站建設(shè)和運(yùn)維管理，推進(jìn)軟件測(cè)評(píng)和正版化工作，建立林業(yè)信息安全等級(jí)保護(hù)體系，提升林業(yè)信息化水平。

6．林業(yè)改革的目標(biāo)是生態(tài)優(yōu)先，建立現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，走科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展道路。

十八大明確提出：加快建立生態(tài)文明制度，健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度。深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。積極開(kāi)展節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點(diǎn)。加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育，增強(qiáng)全民節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、生態(tài)意識(shí)，形成合理消費(fèi)的社會(huì)風(fēng)尚，營(yíng)造愛(ài)護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣。

參考文獻(xiàn)：

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3.《我國(guó)國(guó)有林場(chǎng)改革歷程與發(fā)展思路》（《中國(guó)林業(yè)》雜志2008年第108期）

4、國(guó)家林業(yè)局局長(zhǎng)、黨組書(shū)記趙樹(shù)叢講話(huà)

5、云南省林業(yè)廳廳長(zhǎng)李軍講話(huà)

6、發(fā)改委國(guó)家林業(yè)局關(guān)于開(kāi)展國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)

7、國(guó)家林業(yè)局2014年工作要點(diǎn)

8、《林業(yè)科技創(chuàng)新中存在的問(wèn)題及對(duì)策》（《中國(guó)科技教育》2012年第4期   李英明）

9、《把握好五個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié) 推進(jìn)集體林權(quán)制度改革》（《現(xiàn)代種業(yè)》2008年 第6期 | 姚三中 何永林 晏建軍  ）

10、《淺談森林資源保護(hù)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)》（姚三中，2013年）

11、《國(guó)有林場(chǎng)改革實(shí)施天然林保護(hù)工程以來(lái)目前面臨的困境及出路初探》（姚三中，2010年國(guó)家林業(yè)局“紀(jì)念林業(yè)改革開(kāi)放三十周年”征文優(yōu)秀論文）

作者簡(jiǎn)介：

姚三中，男，寶雞市馬頭灘林業(yè)局，林業(yè)工程師，中共黨員。1992年畢業(yè)于西北林學(xué)院（現(xiàn)西北農(nóng)林科技大學(xué)）森林資源保護(hù)專(zhuān)業(yè)，大學(xué)本科。從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理20多年。專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域：森林資源保護(hù)、天保工程、種苗建設(shè)、集體林權(quán)制度改革、森林旅游，及人力資源、社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)、安全生產(chǎn)管理等。2010年撰寫(xiě)的論文《國(guó)有林場(chǎng)改革實(shí)施天然林保護(hù)工程以來(lái)目前面臨的困境及出路初探》在“紀(jì)念林業(yè)改革開(kāi)放三十周年”征文活動(dòng)中被國(guó)家林業(yè)局評(píng)為優(yōu)秀論文。

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