國家公園建設(shè)是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的具體實踐，生態(tài)補償是生態(tài)文明建設(shè)的重要利益平衡機制，是國家公園建設(shè)中的重要制度。在新的國家公園體制下，國家公園生態(tài)補償機制需要堅持補償主體多元化、補償標準客觀化、補償方式市場化，逐步構(gòu)建以政府財政統(tǒng)籌為主導，社會參與為重要補充的多層次、多渠道長效生態(tài)補償機制。

從生態(tài)補償角度平衡國家公園建設(shè)中的利益沖突

“山水林田湖草是一個生命共同體”，生態(tài)環(huán)境具有整體性和系統(tǒng)性，對生態(tài)環(huán)境的保護要從生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在規(guī)律出發(fā)，保護生態(tài)系統(tǒng)的原真性、系統(tǒng)性和整體性。國家公園建設(shè)正是在立足于生態(tài)系統(tǒng)的整體性，在系統(tǒng)保護思維的指導下開展生態(tài)文明建設(shè)的一種新實踐。而在國家公園建設(shè)中，生態(tài)利益與經(jīng)濟利益的沖突是主要矛盾，國家公園建設(shè)直接目的就是要維護生態(tài)環(huán)境的生態(tài)利益，但限制開發(fā)的手段勢必會減少短期經(jīng)濟利益的輸送。

生態(tài)補償作為生態(tài)文明建設(shè)的重要利益平衡機制，是國家公園建設(shè)中的重要制度，其直接切中國家公園建設(shè)的利益沖突要害，能夠通過經(jīng)濟補償?shù)姆绞较龂夜珗@建設(shè)中的消極與對抗因素，為國家公園建設(shè)贏得最廣泛的群眾支持，最大程度地匯聚國家公園建設(shè)的有效力量。從一定程度上講，國家公園建設(shè)的總體目標能不能實現(xiàn)主要取決于生態(tài)補償制度的完善程度，取決于生態(tài)補償制度的作用發(fā)揮程度。

構(gòu)建國家公園生態(tài)補償?shù)亩嘣黧w

中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳于2017年6月印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱方案），《方案》規(guī)定國家公園體制的構(gòu)建要堅持國家主導、共同參與的基本原則，國家公園由國家主導確立并負責管理，建立明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，堅持國家公園的國家所有制；2019年6月又印發(fā)了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱意見），《意見》明確定位國家公園在自然保護地體系中的主體作用，確立了以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)的總體目標，并進一步明確國家公園由國家林業(yè)和草原局負責統(tǒng)一管理，各國家公園設(shè)立專門的管理機構(gòu)?！斗桨浮吠瑫r也要求國家公園保護管理需要吸收企業(yè)、社會組織和公眾的共同參與，需要發(fā)揮非官方的力量共建國家公園。

中央政府是國家公園生態(tài)補償?shù)闹鲗?，這是由國家公園的國家所有制決定的，中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付是國家公園的基本運轉(zhuǎn)和建設(shè)經(jīng)費；國家公園所在地的地方政府是國家公園生態(tài)補償?shù)闹匾α?，不僅要不折不扣地落實中央的精神，而且要充分考慮國家公園保護區(qū)原居民的生活問題，要從地方財政上為國家公園原居民提供一定的經(jīng)濟支援；國家公園搭便車受益的地方政府是橫向生態(tài)補償主體，需要國家公園所在地的政府與受益區(qū)的地方政府進行談判協(xié)商，通過協(xié)商的方式讓受益區(qū)的地方政府提供生態(tài)補償資金或援建項目；企業(yè)、社會組織和環(huán)保人士是國家公園生態(tài)補償?shù)闹匾a充主體，無論從企業(yè)的社會責任角度講，還是從企業(yè)盈利方式來看，企業(yè)都不能成為國家公園生態(tài)補償主體的缺席者，國家公園不僅可以接受企業(yè)的資金捐助，還可以引進企業(yè)的資本和技術(shù)進行主動造血，將綠水青山變成金山銀山；社會組織和環(huán)保人士通過資金支持、技術(shù)支持和智力支持也都可以成為國家公園生態(tài)補償?shù)难a償主體。

明晰國家公園生態(tài)補償?shù)目陀^化補償標準

“綠水青山就是金山銀山”肯定了生態(tài)利益可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟利益。在國家公園生態(tài)補償機制的構(gòu)建中，生態(tài)補償?shù)臉藴蚀_立依然是一個十分重要的問題。生態(tài)補償標準的確立直接關(guān)系著生態(tài)補償?shù)倪\行效果，關(guān)系著國家公園建設(shè)中的主要矛盾的尖銳程度。國家公園生態(tài)補償標準的確立要充分考慮國家公園受償主體的實際建設(shè)預(yù)算和原居民受償主體的機會成本損失。

國家公園的維護和建設(shè)經(jīng)費是國家公園創(chuàng)造生態(tài)效益的基本保障。國家公園年度預(yù)算經(jīng)費主要通過生態(tài)補償?shù)姆绞将@取，國家公園編制的年度經(jīng)費預(yù)算，逐級報送國家主管部門審批，生態(tài)補償?shù)念~度就是經(jīng)國家主管部門審批后下達的國家公園年度經(jīng)費預(yù)算總額，中央政府或地方政府根據(jù)審批后的預(yù)算總額進行財政轉(zhuǎn)移支付。

由于國家公園建設(shè)的需要，保護區(qū)原居民被限制人為活動或者被限制進行開發(fā)活動，保護區(qū)原居民原有的生活來源受到了嚴重的影響。計算原居民的機會成本損失，一方面要充分了解和掌握原居民在國家公園建設(shè)之前的收入情況，另一方面需要測算國家公園建設(shè)后原居民的收入現(xiàn)狀。在計算原居民機會成本時，要以國家公園建設(shè)前后的收入差為底線，綜合考慮物價漲幅、人均收入水平的增幅等其他變動因素，在底線的基礎(chǔ)上上浮一定的數(shù)額，從而確定當年原居民生態(tài)補償?shù)臄?shù)額。因此，原居民的生態(tài)補償數(shù)額不是一成不變的，而是根據(jù)當年的實際情況，確定當年的生態(tài)補償數(shù)額。

健全國家公園生態(tài)補償?shù)亩嘣袌鰴C制

在國家公園生態(tài)補償主體多元化的形勢下，國家公園生態(tài)補償方式要不斷地走向市場化和多元化，不能將生態(tài)補償?shù)姆绞絻H僅局限在財政轉(zhuǎn)移支付上，要開拓思路，拓寬視野，充分發(fā)揮市場的作用，通過市場化的補償方式促進國家公園建設(shè)又好又快發(fā)展，通過市場化的補償方式保障國家公園生態(tài)補償走可持續(xù)化發(fā)展之路。

強化政府間的橫向生態(tài)補償方式。橫向的生態(tài)補償方式是保護區(qū)政府與受益區(qū)政府之間積極協(xié)商達成的協(xié)議，在生態(tài)補償形式方面具有較大的自由度，受益區(qū)政府可以通過貨幣支付的形式完成生態(tài)補償責任，也可以通過對口支援等其他形式履行生態(tài)補償?shù)牧x務(wù)，讓保護區(qū)因保護生態(tài)環(huán)境而損失的機會成本能夠得到彌補。政府間的橫向生態(tài)補償不僅具有補償方式靈活多樣的優(yōu)勢，而且可以形成跨區(qū)域的資源優(yōu)勢互補，形成跨區(qū)域的聯(lián)合發(fā)展，從而縮小區(qū)域差異，實現(xiàn)共同富裕。

建立市場交易型的生態(tài)補償方式。國家公園作為生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w，具有豐富的生態(tài)產(chǎn)品，國家公園應(yīng)該不斷創(chuàng)新市場交易，努力探索運用森林碳匯、碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)標志等補償方式，完善市場化補償模式，將這些生態(tài)產(chǎn)品變成發(fā)展的動力，將生態(tài)利益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟利益。

充分發(fā)揮多元主體的作用。國家公園生態(tài)補償要積極探索通過社會公眾補償、企業(yè)捐贈、發(fā)行生態(tài)建設(shè)債券和生態(tài)福利彩票、爭取國際援助等多種途徑籌集資金，逐步構(gòu)建以國家和省級財政統(tǒng)籌為主，社會參與為補充的多層次、多渠道生態(tài)補償機制。為國家公園建設(shè)提供重要的資金保障，為推進美麗中國建設(shè)貢獻力量。

（作者：盧瑤，系湖北省中國特色社會主義理論體系研究中心湖北大學分中心研究員）