產(chǎn)權(quán)的份量究竟有多重？

產(chǎn)權(quán)，是文明的產(chǎn)物，是市場的基石，是發(fā)展的“定盤星”。

今日中國，生態(tài)文明體制改革正破浪前行。翻開這個具有時代轉(zhuǎn)折意義的宏大改革圖譜，擺在首位的任務(wù)便是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

習近平總書記鄭重指出：“我國生態(tài)文明體制已初步搭建起四梁八柱的主體框架，但在落實中還存在產(chǎn)權(quán)制度、市場化機制、管理體制三大難點。要加快健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度?！?/p>

作為改革踐行者，自然資源部直面自然資源資產(chǎn)家底不清、所有者不到位、權(quán)責不明晰、市場配置不充分、收益管理不完善、考核監(jiān)督不健全等歷史難題，以改革之勇上下求索，乘改革之舟破浪前行，持改革之力為完善社會主義市場經(jīng)濟體制、維護社會公平正義、建設(shè)美麗中國夯基壘臺。

查清“量”、確好“權(quán)”、算好“價”、厘清“責”……

改革潮起，一套“歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效”的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，破土生根。

改革潮起，一個“更為系統(tǒng)、更具韌性、更有活力”的自然資源資產(chǎn)管理制度體系，正在“破繭”。

改革潮起，一個“高效規(guī)范、公平競爭、充分開放”的全國自然資源統(tǒng)一大市場，雛形漸顯。

從南到北，從東到西，祖國綠水青山這塊“無價之寶”正被一點點激活。

厘清“山水賬本”上好“自然戶口”

家底不清，寸步難行；產(chǎn)權(quán)不明，紛爭難止。

2019年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布改革“路線圖”——《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》。首要任務(wù)便是摸底、建檔、明權(quán)，解決過去“九龍治水”下的自然資源底數(shù)不清、數(shù)出多門問題。

為了厘清“山水賬本”，自然資源部探索開展自然資源統(tǒng)一調(diào)查評價監(jiān)測——

圓滿完成第三次全國國土調(diào)查這項機構(gòu)改革后統(tǒng)一開展的自然資源基礎(chǔ)調(diào)查，全面查清了全國國土利用狀況，為國家重大戰(zhàn)略安排、重要規(guī)劃布局等提供了統(tǒng)一底圖、底版、底數(shù)。同時，在“三調(diào)”基礎(chǔ)上，逐年開展年度國土變更調(diào)查，保持“三調(diào)”成果現(xiàn)勢性，統(tǒng)籌推進林草水濕等多項自然資源專項調(diào)查，動態(tài)全覆蓋監(jiān)測國土空間變化，不斷豐富自然資源調(diào)查監(jiān)測評價成果，推進自然資源三維立體時空數(shù)據(jù)庫建設(shè)，夯實自然資源管理基礎(chǔ)，促進國土空間治理現(xiàn)代化。

“要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束”“采取有效措施切實把黑土地這個‘耕地中的大熊貓’保護好、利用好”“要堅定不移把保護擺在第一位，盡最大努力保持濕地生態(tài)和水環(huán)境”……

習近平總書記的囑托，指引著改革不斷向前。

森林草原濕地專項調(diào)查、黑土地地表基質(zhì)調(diào)查、全國水資源基礎(chǔ)調(diào)查以及碳匯、地下空間、濱海濕地等調(diào)查監(jiān)測……自然資源部積極構(gòu)建新型自然資源監(jiān)測格局，在一次次“嘗鮮”中不斷提升對生態(tài)文明建設(shè)的支撐能力。

2024年4月，一場覆蓋297城的城市國土空間監(jiān)測拉開大幕，聚焦城市國土空間治理中公共服務(wù)、生活宜居、交通便捷、安全韌性等情況，為提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平提供支撐。自然資源監(jiān)測也同步展開，重點圍繞“三區(qū)三線”等國家重要控制線、國家重大戰(zhàn)略區(qū)域、國家重要領(lǐng)域、國家重大工程等開展監(jiān)測，從宏觀層面掌握自然資源和國土空間動態(tài)變化、土地利用等情況，為國土空間規(guī)劃編制及實施監(jiān)督、自然資源管理宏觀決策、生態(tài)文明建設(shè)等提供科學依據(jù)。

數(shù)據(jù)要素在豐富，有效供給在深化。眼下，全國自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)分析評價正在進行，將充分挖掘調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)潛力，最大化激活數(shù)據(jù)價值。

同時，自然資源部還積極推動調(diào)查成果共享應(yīng)用，向國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等16個部門提供數(shù)據(jù)，為耕地保護和糧食安全責任目標考核、高質(zhì)量發(fā)展績效考核、美麗中國建設(shè)評估等提供服務(wù)支撐。

為了上好“自然戶口”，自然資源部加快推進自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記——

2019年，自然資源部等五部門聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》。2020年，自然資源部印發(fā)《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》，隨后陸續(xù)研究出臺自然資源確權(quán)登記相關(guān)技術(shù)標準，建設(shè)全國統(tǒng)一的登記信息系統(tǒng)，自然資源確權(quán)登記制度和工作體系全面建立實行。

“路線圖”定，“加速度”啟，改革落蹄聲漸次傳來。

2022年12月，海南熱帶雨林國家公園自然資源確權(quán)登記打通“最后一公里”，率先實現(xiàn)登簿。江蘇大豐麋鹿國家級自然保護區(qū)、山東昆崳山國家級自然保護區(qū)2個重點區(qū)域緊隨其后。

2023年6月，9個海域、164個無居民海島完成自然資源確權(quán)登記試點。

2023年9月，上海崇明東灘國際重要濕地實現(xiàn)登簿。這是我國首個由國家登記機構(gòu)開展的自然資源確權(quán)登記，也是濕地類型自然資源首次實現(xiàn)登簿。

2024年6月，內(nèi)蒙古森工集團根河、金河、阿龍山、滿歸、得耳布爾5個國家重點林區(qū)完成自然資源確權(quán)登記。這是國務(wù)院確定的國家重點林區(qū)首次實現(xiàn)登簿。

2024年7月31日，東北虎豹國家公園公告。

截至目前，武夷山、大熊貓國家公園等242個重點區(qū)域相繼登簿，劃清了“四條邊界”（全民所有和集體所有之間的邊界，全民所有、不同層級政府行使所有權(quán)的邊界，不同集體所有者的邊界，不同類型自然資源之間的邊界），明確了自然資源資產(chǎn)“歸誰所有”“由誰來管”。

53個自然保護地、5個國務(wù)院確定的國家重點林區(qū)、148條水流、3個濕地、31個森林、1個無居民海島、1個探明儲量的礦產(chǎn)資源……自然資源確權(quán)登記已覆蓋國家公園等重要生態(tài)空間和水、林、草、濕、海、礦等各類自然資源。

在農(nóng)村，集體土地所有權(quán)登記成果更新匯交工作全面完成，房地一體宅基地確權(quán)登記頒證等也都在穩(wěn)妥有序推進，集體自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)本底進一步夯實。

未來，隨著大數(shù)據(jù)、無人機、遙感、實景三維等信息技術(shù)廣泛運用，自然資源的“平面戶”還將變成“立體戶”，而自然資源管理也將步入“三維時代”。

眼下，這一美好愿景已在部分地區(qū)照進現(xiàn)實。

重塑管理鏈條 厚植法治沃土

權(quán)責不清，保護就會落空。但，保護又不僅僅是保護。

2023年7月，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上提出“完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系”。

由資源管理向資源資產(chǎn)管理并重轉(zhuǎn)變，建設(shè)一個高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國自然資源大市場，實現(xiàn)高效配置和保值增值，是構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的現(xiàn)實需求。

這是大勢所趨，也是必然選擇。對照時代之問，改革之筆陸續(xù)作答。

回答“所有權(quán)人不到位”問題，試點全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理——

構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責行使模式，按照“自然資源部直接行使一部分、委托地方政府代理行使一部分”的要求，試點編制了各自行權(quán)履職的自然資源清單，第一次針對每一項自然資源資產(chǎn)確定了履責主體、權(quán)利義務(wù)、受托責任等。

回答“權(quán)能交叉缺位”問題，建立分類科學、權(quán)利明晰、權(quán)能豐富的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系——

加快推進建設(shè)用地使用權(quán)、海域使用權(quán)分層設(shè)立；完善國有農(nóng)用地、未利用地產(chǎn)權(quán)設(shè)置及處置配置規(guī)則；推進礦業(yè)權(quán)競爭性出讓和“凈礦”出讓，細化油氣探采合一管理，將探礦權(quán)延續(xù)、保留期限由2年延長為5年；理順取水權(quán)與地下水、地熱水、礦泉水采礦權(quán)的關(guān)系，簡化地熱能開發(fā)利用項目前期手續(xù)，鼓勵地方優(yōu)化地熱礦業(yè)權(quán)和取水許可的辦理流程、精簡審批要件；持續(xù)完善產(chǎn)業(yè)用地政策體系等，著力創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式。

回答“資產(chǎn)家底有多少”問題，全面開展全民所有自然資源資產(chǎn)清查——

先后組織各?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，分三批在1100多個縣級單元開展資產(chǎn)清查試點，實現(xiàn)了摸清試點地區(qū)實物量、探索核算價值量的目標，形成了通則、各類資源資產(chǎn)清查、數(shù)據(jù)融合匯交、成果展示4類13項技術(shù)標準。建立了覆蓋全國、橫向可比的全民所有自然資源資產(chǎn)價格體系并實現(xiàn)了空間化。資產(chǎn)清查成果有力支撐了全民所有自然資源資產(chǎn)負債表和專項報告編制，且應(yīng)用場景不斷拓展。

天津、廣西等地，以資產(chǎn)清查工作形成的數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，搭建資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)；

北京、浙江等地，探索清查成果在老城保護、城市更新、存量建設(shè)用地盤活、低效用地再開發(fā)、批而未供土地消化等方面應(yīng)用；

江蘇、湖北等地，在資產(chǎn)配置方案和實施計劃編制等方面深入應(yīng)用……

2024年7月，自然資源部在全國范圍啟動全民所有自然資源資產(chǎn)清查工作，計劃用兩年時間摸清全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋7類自然資源資產(chǎn)的實物量和價值量，并逐步理清使用權(quán)狀況，形成包含實物量圖層、價值量圖層、產(chǎn)權(quán)圖層等的資產(chǎn)“一張圖”。

回答“如何監(jiān)督，對誰負責”問題，不斷健全自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系——

履行國有自然資源資產(chǎn)管理情況報告制度。2021年，首次代表國務(wù)院向全國人大常委會報告國有自然資源資產(chǎn)管理情況，向全國人民交出了一份“明白賬”“放心賬”。

推動建立自然資源資產(chǎn)管理評價體系，制定綜合評價指標，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作，對相關(guān)地區(qū)自然資源資產(chǎn)管理情況開展綜合評價。

一體化推進以耕地保護、國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”管控、礦產(chǎn)資源、嚴格管控圍填海為重點的自然資源督察，建立自然資源行政執(zhí)法與行政檢察銜接機制，不斷增強執(zhí)法司法合力。

“凡屬重大改革都要于法有據(jù)?！痹诜ㄖ诬壍郎贤七M改革，自然資源部堅定不移——

全面推進“法治自然”建設(shè)，完成了土地管理法、濕地保護法、森林法、土地管理法實施條例等法律法規(guī)制修訂工作，加快推進耕地保護和質(zhì)量提升法、不動產(chǎn)登記法、國土空間規(guī)劃法、國家公園法等立法工作，積極推動修訂礦產(chǎn)資源法、海域使用管理法、海島保護法、自然保護區(qū)條例、礦產(chǎn)資源法實施條例等法律法規(guī)。

同時，健全完善“實時清理、自動更新、動態(tài)調(diào)整”的規(guī)范性文件清理工作機制，及時清理滯后于管理實踐、與現(xiàn)行法律規(guī)定相沖突以及相互之間不協(xié)調(diào)、不銜接甚至“打架”的文件，從源頭解決自然資源管理制度性沖突，為深化改革清障開路、保駕護航。

眼下，一套對照“由誰管—有什么—值多少—怎么管護—如何配置—收益怎么實現(xiàn)—如何監(jiān)督—對誰負責”管理鏈條而生的自然資源資產(chǎn)管理制度體系，正在不斷走向成熟，迎接自然資源資產(chǎn)治理現(xiàn)代化。

創(chuàng)新資源配置 處處點綠成金

產(chǎn)權(quán)賬本越理越清，資源配置不斷創(chuàng)新，市場活力漸漸釋放。

先后發(fā)布4批43個生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)典型案例，批復(fù)6省10市開展試點探索，構(gòu)建高水平保護和高效率利用自然資源促進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的體制機制……打通“兩山”轉(zhuǎn)化路徑，點綠成金的“兩山”故事從四面八方傳來。

在江蘇，首宗附帶“生態(tài)管養(yǎng)”的集體經(jīng)營性建設(shè)用地在常州市查家灣村成功出讓，由競得者承擔管養(yǎng)和維護周邊地塊生態(tài)環(huán)境主體責任并打造生態(tài)“綠心”。

在山東，東營通過9年修復(fù)，將1萬余畝鹽堿地生態(tài)退化區(qū)改造成為生機盎然的黃河三角洲特色生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)展林下種養(yǎng)。

在新疆，阿拉爾市將沙漠生態(tài)治理與發(fā)展林下經(jīng)濟相融合，以全產(chǎn)業(yè)鏈打造核桃小鎮(zhèn)，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，催生了一場“產(chǎn)業(yè)裂變”。

資源配置也在創(chuàng)新、突破、轉(zhuǎn)變，力求實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)價值最大化。

依托地上地下空間分層設(shè)權(quán)、“三維地籍”，河北雄安、上海、廣東深圳、浙江杭州、江蘇南京等一大波城市，建起立體“坐標軸”，點亮了地下空間。

寧夏國有農(nóng)用地配置長期缺位問題破冰。寧夏農(nóng)墾集團探索開展農(nóng)墾國有土地使用權(quán)作價出資，實現(xiàn)集團資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資產(chǎn)負債率下降以及資產(chǎn)總額持續(xù)增長。青銅峽牛首山抽水蓄能電站工程，則通過劃撥方式配置農(nóng)用地使用權(quán)得以順利實施。

內(nèi)蒙古國有未利用地迎來有償使用。烏蘭布和生態(tài)沙產(chǎn)業(yè)示范區(qū)創(chuàng)新國有未利用地資產(chǎn)處置、配置方式，采用掛牌方式出讓國有未利用地使用權(quán)，并引入資產(chǎn)管護要求及損害補償?shù)睦砟?。同時，依托規(guī)劃引領(lǐng)作用，對烏蘭布和沙漠進行“鎖邊治理”，劃分產(chǎn)業(yè)區(qū)和生態(tài)新區(qū)，把“綠化”與“產(chǎn)業(yè)化”緊密結(jié)合起來，走出了一條生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的綠色崛起之路。

江西成功出讓自然資源優(yōu)質(zhì)“資產(chǎn)包”。2022年12月，九江將養(yǎng)殖（種植）權(quán)、水面旅游觀光經(jīng)營權(quán)、水面光伏與風能發(fā)電經(jīng)營權(quán)、設(shè)施農(nóng)用地優(yōu)先使用權(quán)組合形成自然資源優(yōu)質(zhì)“資產(chǎn)包”，成功出讓6宗自然資源資產(chǎn)的15年用益物權(quán)，獲得收入28.73億元，比分散配置增加13倍之多。

江蘇宿遷則探索“土地+林木收益權(quán)”“土地附帶生態(tài)修復(fù)條件出讓”等多要素配置供應(yīng)，將生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的溢價部分賦值到有形資產(chǎn)載體，打造生態(tài)資產(chǎn)和權(quán)益組合包，開發(fā)“花木生態(tài)價值貸”等綠色金融產(chǎn)品，巧解資金難題。

土地在變，礦產(chǎn)、海洋的利用方式也在變……種種創(chuàng)新接踵而來。

“長江入贛第一市”——江西瑞昌，勇當“凈礦”出讓先行者，使礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益得到充分體現(xiàn)，徹底改變了“礦業(yè)大市、收益小市”的尷尬局面。

江蘇、浙江、海南紛紛開展海域立體分層設(shè)權(quán)，試點“立體用?！薄皟艉３鲎尅鄙踔痢霸粕线x?！保膭钣煤；顒尤诤习l(fā)展。

改革成效令人欣慰，但改革依然任重道遠。

黨的二十屆三中全會已擘畫改革開放新藍圖，提出以經(jīng)濟體制改革為牽引進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化。

建設(shè)一個什么樣的全國自然資源大市場，關(guān)乎高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的構(gòu)建，更關(guān)乎中國經(jīng)濟、美麗中國的未來。

這，是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革“下一程”要答好的時代考題。

翻過一山又一山，走過一程又一程。惟有不懈奮斗，方能不負改革使命！

來源：資源中國