2020年9月22日，中國作出承諾：二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。

今天，中國“雙碳”的時間表走到三周年整。

近日，界面新聞圍繞“雙碳”三年成果、全國碳市場、能源安全與能源低碳轉(zhuǎn)型，以及應(yīng)對氣候變化立法等話題，專訪了一系列專家學(xué)者。

本文是對國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心副主任馬愛民的專訪實錄，刊發(fā)時有所刪減。

馬愛民自1998起專職從事應(yīng)對氣候變化工作。他曾代表中國政府參加氣候變化公約和政府間氣候變化委員會相關(guān)談判，并參與應(yīng)對氣候變化立法、能力建設(shè)、中國清潔發(fā)展機制基金管理等方面工作。他也是全國碳市場建設(shè)、國家核證自愿減排量（CCER）簽發(fā)重啟的重要參與者之一。

2023年9月，馬愛民在太原能源低碳發(fā)展論壇上發(fā)言。圖片來源：論壇主辦方。

成果和壓力并存

界面新聞：“雙碳”目標提出前后，中國應(yīng)對氣候變化的工作發(fā)生了怎樣的變化？

馬愛民： 我從1998年起專職做應(yīng)對氣候變化工作，先是在政府機關(guān)，然后到政策研究機構(gòu)，經(jīng)歷了中國應(yīng)對氣候變化工作的幾乎全過程。

中國應(yīng)對氣候變化的工作，整體上可以分為兩個階段：

一是從上世紀80年代末、90年代初到本世紀前十年左右。一方面，組織中國的專家參與政府間氣候變化專門委員會（IPCC）對氣候變化科學(xué)研究進展進行評估。

另一方面，中國政府派出代表，從始至終參與了氣候變化公約相關(guān)談判，這是該階段的主要工作。此階段的主要任務(wù)是在談判以及制定國際氣候合作規(guī)則的過程中，維護好發(fā)展中國家的權(quán)益，也包括中國自己的發(fā)展權(quán)益。

第二個階段起于2007年，中國制定發(fā)布了第一個應(yīng)對氣候變化國家方案。2009年，國務(wù)院提出到2020年控制溫室氣體排放的行動目標，這是中國第一次正式提出控制溫室氣體排放的行動目標，標志著中國從以參加國際談判為主轉(zhuǎn)向推動建立全球氣候治理體系和采取國內(nèi)應(yīng)對氣候變化行動并重的階段。

2015年，中國向氣候變化公約提交了中國國家自主貢獻文獻，首次提出了中國“要在2030年前后實現(xiàn)碳達峰”的目標。

2020年，中國正式對外提出“雙碳”目標， 并予以強化，把原來的 “2030年前后”改為“之前”，實現(xiàn)碳排放達峰的時間點進一步提前，并首次提出碳中和目標。

界面新聞：中國實現(xiàn)碳達峰目標的進展如何？已取得了哪些成果？還有哪些難關(guān)需要攻克?

馬愛民：過去幾年，中國走在一條實現(xiàn)2030年前碳達峰的正確道路上，多方位、多層次推進雙碳工作，取得了很大進展。

一是已經(jīng)基本形成了“1+N”的政策體系，為落實“雙碳”目標提供了政策基礎(chǔ)。二是“雙碳”目標和行動已經(jīng)被納入到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的全局。

三是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化。過去幾年，高耗能、高碳排放的落后產(chǎn)能持續(xù)淘汰，嚴格控制“兩高”項目盲目發(fā)展，同時鼓勵環(huán)保節(jié)能、光伏、新能源汽車等新興產(chǎn)業(yè)。

四是在能源、交通、建筑等幾個碳排放量較大的領(lǐng)域，也取得了進展。能源結(jié)構(gòu)中煤炭的占比，從最高時的72%下降到目前的56%左右；可再生能源裝機已經(jīng)超過火電，也是一個歷史性的變化。

既有進展的同時，也要看到存在不少挑戰(zhàn)。例如，中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)總體仍然偏重，服務(wù)業(yè)只占53%；能源結(jié)構(gòu)上，煤炭消費占比相較很多國家仍然偏高。

另外一大挑戰(zhàn)是快速的經(jīng)濟增長，這伴隨而來的是能源需求的增長。在能源結(jié)構(gòu)難以短時間發(fā)生根本改變的情況，這意味著碳排放的增長，因此我們的壓力還是比較大的。

應(yīng)對氣候變化的要求需融入現(xiàn)有立法

界面新聞：您曾開展應(yīng)對氣候變化的立法工作。中國在此方面的立法進展如何？當前與“雙碳”有關(guān)的立法重點有哪些？

馬愛民：國際上有不少國家，已經(jīng)在應(yīng)對氣候變化的過程中開展立法。既有針對有關(guān)氣候變化問題的專門立法，比如說英國，早在2007 年前后就出臺了《應(yīng)對氣候變化法》，也有的國家制定專項法律，比如韓國就針對建立碳排放權(quán)交易市場制定了專門的法律。還有不少國家有地方性的立法。

中國在這方面已經(jīng)做了一些基礎(chǔ)性工作，開展了立法的前期研究，特別是對立法的內(nèi)容作了很多探討。總的來說，盡管大家在一些具體問題上可能還有不同看法，但在應(yīng)對氣候變化立法必要性、重要性上并沒有爭議。

在我看來，另一方面的重要任務(wù)是，應(yīng)該把應(yīng)對氣候變化的要求融入到現(xiàn)有很多領(lǐng)域的立法中去。

應(yīng)對氣候變化，不是專門立一個法就能夠解決的問題，它應(yīng)該體現(xiàn)在各個方面。比如過去有很多相關(guān)立法，包括循環(huán)經(jīng)濟促進法、可再生能源法、森林法、草原法等，跟減緩以及適應(yīng)氣候變化都有密切關(guān)系，在這些法律的修訂過程中，要體現(xiàn)應(yīng)對氣候變化、推進低碳轉(zhuǎn)型、落實雙碳目標等要求。

目前還有一項緊迫的工作，是盡快出臺碳排放權(quán)交易管理條例。全國碳市場已經(jīng)正式啟動上線交易，目前的依據(jù)是生態(tài)環(huán)境部頒布的一項管理辦法，迫切需要提高立法層級。

界面新聞：立法對于應(yīng)對氣候變化、實現(xiàn)“雙碳”目標的重要性有多大？

馬愛民：舉個例子，如果沒有法律作為基礎(chǔ)，針對目前全國碳市場上出現(xiàn)的企業(yè)違規(guī)行為，處罰力度是不夠的。現(xiàn)在沿用的是生態(tài)環(huán)境部的部門規(guī)章，按照目前法規(guī)規(guī)定，對企業(yè)違法行為處罰的上限一般是10萬，很難起到真正意義上的懲戒作用。只有到國務(wù)院條例這樣的立法層級，懲罰的力度才可以提高。

全國碳市場建設(shè)采用了循序漸進的方式

界面新聞：全國碳市場運行已滿兩周年，如何評價啟動以來的表現(xiàn)？

馬愛民：中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好碳達峰碳中和工作的指導(dǎo)意見里提到要政府和市場雙輪驅(qū)動，兩手發(fā)力。

在“十二五”時期，中國已經(jīng)把單位GDP二氧化碳排放強度指標納入到五年規(guī)劃，并向各個省分解并考核。那時，承擔減排責任的主體主要是地方政府。

全國碳市場的建立，實際是利用市場機制，第一次在全國范圍內(nèi)把減排的責任分解、落實到企業(yè)，這是在管理上很大的變化，也是對于推動“雙碳”目標非常重要的政策工具。

全國碳市場啟動以來，總體的運行基本上符合預(yù)期，也激勵了企業(yè)減排，特別是為本來就做得較好的企業(yè)提供了進一步的動力。

一是把減排責任落實到了企業(yè)層面，目前已覆蓋全國2100多家電力企業(yè)。

二是碳價總體穩(wěn)中有升，從最初的48元/噸，漲到目前的60-70元/噸，除了一定程度上反映了企業(yè)減排的成本，更重要的是向社會發(fā)出了一個信號，即“排碳有成本，減排有收益”。價格穩(wěn)定，也表明市場運行沒有出現(xiàn)風險。

此外，企業(yè)的履約率較高，第一個履約周期在99.5%以上，意味社會或企業(yè)界對這項政策普遍接受。四是，兩年多的平穩(wěn)運行，說明全國碳市場的制度設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠滿足正常運轉(zhuǎn)的需要。

當然全國碳市場建設(shè)也呈現(xiàn)出一些特點，有人會說是全國碳市場存在的問題，但我認為，用“問題”這個詞來描述并不合適，這只是全國碳市場在發(fā)展初期特定的政策制度設(shè)計下呈現(xiàn)出的特點。

比如說，過去兩年全國碳市場交易不算十分活躍，主要原因是現(xiàn)在全國碳市場的三個“單一”造成的，即一單一的行業(yè)、單一的參與主體（即重點排放單位），單一的產(chǎn)品（即配額），由于這三個“單一”，市場不夠活躍。

這種情況我們在碳市場開始運行時已預(yù)料到，并不意外。之所以這樣做，主要是前期考慮到，全國碳市場的發(fā)展應(yīng)按照循序漸進、整體設(shè)計、分步實施的方式來逐步擴大，一開始就確定了此方向。

例如，我們早就確定了全國碳市場要覆蓋八個行業(yè)，但啟動時只有電力。目前生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)在組織研究全國碳市場擴大的問題，未來行業(yè)覆蓋范圍、產(chǎn)品種類、參與主體會進行擴大。

界面新聞：為什么采取“循序漸進”的方式？

馬愛民：舉個簡單的例子。全國碳市場啟動后，在第一履約周期，我們就發(fā)現(xiàn)有一些企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。生態(tài)環(huán)境部下了很大的功夫去解決這個問題，比如開展能力建設(shè)、細化技術(shù)規(guī)范、加強監(jiān)督檢查、嚴格執(zhí)法懲處等等，取得了良好效果。這是納入發(fā)電一個行業(yè)、僅2100家企業(yè)的情況下出現(xiàn)的問題。

可以想象，假如把八個行業(yè)同時納入，囊括七八千家企業(yè)，會是什么情況？恐怕要花的力氣大得多，從技術(shù)、管理等方面都會遇到許多困難。

關(guān)于今后全國碳市場擴大的問題，我仍然主張要分批納入，不應(yīng)當一次性地納入七個行業(yè)。一批納入后，對企業(yè)來說有一個學(xué)習、適應(yīng)的階段；對于政府的管理而言也是需要的，可以發(fā)現(xiàn)問題并及時解決。分批納入，可以給我們留出充分的時間，及時糾正出現(xiàn)的問題，確保排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。

界面新聞：針對碳排放數(shù)據(jù)存在的質(zhì)量問題，是否需要出臺相關(guān)法律法規(guī)去監(jiān)管企業(yè)以及第三方核查機構(gòu)？

馬愛民：企業(yè)主動、有意識地造假是極個別的現(xiàn)象，不是我們首先要考慮的。這種現(xiàn)象很難百分百避免，就像很多其他領(lǐng)域都有很完善的法律，但仍然有犯罪案件發(fā)生。

需要優(yōu)先考慮的是，要避免因制度設(shè)計上出現(xiàn)漏洞，提供的方法存在模糊或灰色地帶，或由于企業(yè)自身能力的不足而造成數(shù)據(jù)質(zhì)量不高的問題。大多數(shù)企業(yè)可能主觀上是想把它做好，但出于對碳排放核算的方法理解有誤，或自身能力不夠而找了不合格的外部力量幫忙。

要解決這些問題，一是制度以及提供的核算方法要盡量清晰，二是要對企業(yè)提供更多能力建設(shè)的支持。

CCER管理將弱化行政管理

界面新聞：您近期公開表示，“當前自愿減排交易市場正經(jīng)歷改革，主要難點在于一方面希望弱化行政管理色彩，回歸自愿屬性，另一方面CCER納入全國碳市場抵消機制，對產(chǎn)品質(zhì)量提出了更高要求。” 如何理解這一難點？

馬愛民：2012年，國家發(fā)改委發(fā)布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》；2015年開始有了真正的國家核證自愿減排量（CCER）項目；2017年暫停了新項目的備案和新減排量的簽發(fā)，但原來已批準的項目和已經(jīng)簽發(fā)的減配量還在繼續(xù)交易，CCER始終沒有停止。

今年要重啟新項目的登記和新減排量的簽發(fā)，主要是做以下幾個方面的工作：

一是關(guān)于《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》(下稱《辦法》）。日前，生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)審議并原則通過，該辦法的發(fā)布將意味著自愿減排交易市場的重新啟動。

《辦法》和此前的暫行辦法有一些變化。主要反映在項目和減排量簽發(fā)的流程上，行政管理色彩弱化，同時加重了項目業(yè)主，特別是第三方服務(wù)機構(gòu)的責任。

未來在管理上，一方面是要加重項目業(yè)主的責任，讓項目業(yè)主自我承諾；更重要的是，加強對第三方核查機構(gòu)的監(jiān)管。政府不再審批之后，審定與核查的責任主要由第三方審核機構(gòu)來履行，它們要對項目的合規(guī)性，以及減排量是否真實、可靠、準確承擔責任。三是加強社會監(jiān)督，在多個環(huán)節(jié)設(shè)立“公示”的要求。

第二項準備工作就是對項目方法學(xué)進行修訂。

國家氣候戰(zhàn)略中心目前在配合生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候司，在做此方面的工作。今年3月，生態(tài)環(huán)境部向社會公開征集項目方法學(xué)建議。在組織相關(guān)領(lǐng)域的專家，經(jīng)過了幾輪的篩選評審后，從征集來的方法學(xué)建議中優(yōu)先選擇了一批進行修訂，已經(jīng)基本上完成。

界面新聞：優(yōu)先選擇的項目方法學(xué)，主要參考的標準是什么？

馬愛民：我們在選擇時，主要考慮了幾個方面因素：一是國家政策上比較支持的方向；二是社會比較關(guān)注的領(lǐng)域；三是原來爭議不大的項目方法學(xué)，即比較成熟的；四是有一定的減排潛力。

需要說明的是，制定和發(fā)布方法學(xué)將是一個持續(xù)的過程，未來仍將繼續(xù)組織對征集到的方法學(xué)進行評審和修訂，符合要求的，應(yīng)該會及時發(fā)布。

全球?qū)嵺`力度有待加強

界面新聞：如何評價過去三年中，國際社會在氣候治理方面的合作現(xiàn)狀? 中國在參與全球氣候合作時的重點有哪些?

馬愛民：當前的全球氣候治理已經(jīng)從以“制定規(guī)則”為主，進入到以“落實”為主的階段。

現(xiàn)在需要的不僅僅是說，而是要去做。對今年年底將召開的COP28（《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方會議第28屆會議），大家最關(guān)注的就是全球盤點。

所謂“全球盤點”，即評估過去這幾年全球在實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》確定的目標方面做得如何。

過去幾年，值得肯定的是，“推動綠色低碳轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)碳中和”基本已經(jīng)成為全球共識。目前已有約150個國家提出了碳中和目標。各國也在通過向《公約》提交相關(guān)信息，來告訴大家做了些什么、效果如何。

但總體上看，當前實施效果尚不能滿足實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標的要求，即實踐“力度不夠”。提出目標本身不是目的，只有落實目標，才有大的效果。

另一方面，從全球范圍看，發(fā)展中國家采取應(yīng)對氣候變化的行動，如何才能得到支持，始終是個問題。發(fā)達國家本來應(yīng)在2020年兌現(xiàn)“每年為發(fā)展中國家提供1000億美元”的承諾，但目前并未實現(xiàn)。

實現(xiàn)全球目標，需要各個國家共同的努力，但是發(fā)展中國家由于自身能力的問題，需要得到發(fā)達國家的支持。這應(yīng)該也會成為COP28中一個很重要的議題，這個問題會影響到發(fā)展中國家采取行動的積極性，以及發(fā)展中國家落實自己目標的能力。

界面新聞：氣候適應(yīng)也是應(yīng)對氣候變化的一個重要內(nèi)容。中國在氣候適應(yīng)上的實踐如何？對此是否有專門的戰(zhàn)略規(guī)劃？

馬愛民：一定意義上說，“雙碳”目標主要還是針對的是減緩氣候變化，不包括氣候適應(yīng)。

但適應(yīng)確實是個很重要的問題。由于目前產(chǎn)生的氣候變化是過去長時間的溫室氣體排放造成的，所以不管我們在減緩上做了多少努力，氣候變化的影響仍會發(fā)生，都要面對適應(yīng)這個課題。

2013年中國發(fā)布了首個《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，當時確定了在適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域要完成的主要任務(wù)、重點領(lǐng)域及措施。2022年又發(fā)布了《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》，這是在適應(yīng)方面最新的文件。

今后的任務(wù)，應(yīng)該是組織落實這項戰(zhàn)略，包括繼續(xù)開展不同地區(qū)、不同領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化的試點工作，并積極探索總結(jié)好的經(jīng)驗做法加以推廣。

界面新聞見習記者 | 郁娟 記者張倩楠、高級編輯莊鍵對本文亦有貢獻