按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系，是生態(tài)文明體制改革的重要內容，對于我國保護生物多樣性，履行《生物多樣性公約》，展現負責任大國形象具有重要意義。

在自然保護地體系中，國家公園處于主體地位。按照目前的趨勢，以自然保護區(qū)為基礎，今后將有一批生態(tài)系統(tǒng)重要程度高、生物多樣性富集區(qū)、物種重要棲息地、景觀價值高的自然保護區(qū)會被整合到國家公園中。但是，我國自然保護區(qū)類型豐富，數量眾多，那些沒有被納入到國家公園體系內的自然保護地，將如何管理？針對當前自然保護地體系面臨的突出問題，亟待加強頂層設計，推動系統(tǒng)改革，全面提高自然保護地建設和管理水平。

一、國家公園的突出特點，應該是生態(tài)保護第一、國家代表性和全民公益性

國家公園體制是在我國生態(tài)文明建設的大背景下，黨中央為優(yōu)化國土空間格局做出的頂層設計。2013年11月《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，第一次明確提出了“建立國家公園體制”。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》。

國家公園由誰管理？2018年4月，黨和國家機構改革，新組建了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部。自然資源部統(tǒng)一行使自然資源資產管理和國土空間用途管制職責。自然資源部下新組建的國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局的牌子，將國家林業(yè)局的職責，農業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責，以及國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部、水利部、農業(yè)部、國家海洋局等部門的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然遺產、地質公園等管理職責進行整合，進行統(tǒng)一管理。生態(tài)環(huán)境部按照相關法律進行監(jiān)管。

國家公園的突出特點是什么？以國家公園為主體的自然保護地體系應該怎么建？

北京師范大學生命科學學院教授葛劍平認為，國家公園主體作用的核心是構建山水林田湖草的生命共同體。國家公園空間布局要立足于全國生態(tài)安全大格局中的自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、生物多樣性完整性保護，具有國際影響力的生態(tài)系統(tǒng)旗艦物種和標志性物種及其棲息地保護，能夠體現國家代表性、民間認同度高的自然文化遺產保護，以及大江大河流域水源涵養(yǎng)保護等。

國務院發(fā)展研究中心研究員蘇楊認為，國家公園的主體性體現在資源上，主要是面積大、類型全。

世界自然保護聯(lián)盟駐華首席代表朱春全指出，設立國家公園不是取代或替代原有的自然保護地類型，而要以此為契機，制定中國國家公園和其他類型自然保護地的標準，按照統(tǒng)一的標準和框架對中國現有各種類型的自然保護地進行科學的分類和梳理，建立中國自然保護地管理分類體系。

清華大學景觀學院教授楊銳認為，國家公園關鍵在一個“公”字，其本質是中央政府動用公共財力保護公共資源，造福公眾的公益事業(yè)，公有、公管、公益、公享是國家公園之“公”的四層含義。

目前批建的國家公園體制試點有11個,分別為三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、神農架、武夷山、錢江源、南山、普達措、北京長城和海南熱帶雨林?！督夜珗@體制總體方案》要求，到2020年，建立國家公園體制試點基本完成，屆時整合設立一批國家公園，分級統(tǒng)一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。

國家林業(yè)和草原局總經濟師、國家公園管理辦公室主任張鴻文表示，試點工作為全面鋪開國家公園體制建設打下基礎，但也面臨一些困難，包括規(guī)劃范圍和功能區(qū)劃分不盡合理，保護與發(fā)展的矛盾依然突出，管理體制不明、機制不活，法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范缺失，資金保障不到位等，這些問題需要加強研究和探索，找到妥善解決的辦法。

二、以生態(tài)價值為衡量標準，建立科學有序的自然保護地分類體系

國家公園的主體性，通過國家機構改革和部門分工得以明確，但國家公園不能完全取代或替代原有的自然保護地類型，大量的、分布廣泛的各級各類自然保護區(qū)及自然公園仍然是自然保護地體系的重要組成部分，在過去、現在和將來仍然在自然保護領域發(fā)揮著不可替代的作用，應進行優(yōu)化整合。

什么是自然保護地？《生物多樣性》公約的定義是：一個劃定地理界限，為達到特定保護目標而指定或實行管制和管理的地區(qū)。世界保護聯(lián)盟(IUCN)的定義為：一個明確界定的地理空間，通過法律及其它有效方式得到承認和進行管理，用以保護和維護生物多樣性、自然及文化資源的土地或海洋。

我國怎樣定義自然保護地？根據《建立國家公園體制總體方案》中的表述，各類以自然特征為主的保護區(qū)統(tǒng)一稱為自然保護地。目前我國大陸的自然保護地主要包括10類,按始建時間順序分別為:自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)(自然景觀類)、森林公園、地質公園、水利風景區(qū)(包括水庫型、濕地型、自然河湖型)、濕地公園、海洋特別保護區(qū)、水產種質資源保護區(qū)、國家公園和沙漠公園。

截至2017年底，我國已經建立各級別的自然保護區(qū)2750個，其中國家級463個；森林公園3505個，其中國家級881個；濕地公園916個，以及風景名勝區(qū)、地質公園等多種類型的自然保護地體系。全國陸域保護地面積占陸地國土面積的18%以上，已經提前實現聯(lián)合國《生物多樣性公約》提出的到2020年達到17%的目標。

盡管我國的自然保護地類型不一，名稱多樣，保護的側重點不同，但他們也有一些共同的特征：都占有一定的地理空間；都有法規(guī)、條例或者管理辦法等有關行政法規(guī)，或者政府機關審批確定；都具有自然的屬性，都以自然景觀、自然生態(tài)系統(tǒng)、野生動植物及有關附屬系統(tǒng)為載體或介質。

世界自然保護聯(lián)盟基于許多國家使用的保護地分類標準和立法,按照不同的管理目標對保護地類型進行了分類，主要分為7種類型：嚴格保護區(qū)、荒野、國家公園、自然紀念物保護區(qū)、生境和物種管理區(qū)、陸地和海洋景觀、自然資源可持續(xù)利用保護區(qū)。

中國科學院戰(zhàn)略科技戰(zhàn)略咨詢研究院黃寶榮等認為，中國的自然保護地體系要參照世界自然保護聯(lián)盟的體系進行分類，便于與國際接軌，更要結合中國國情，因地制宜地建立中國特色的自然保護地分類體系，最大限度地發(fā)揮自然保護地在保護重要自然生態(tài)系統(tǒng)和協(xié)調人地關系中的作用。

我國自然保護地體現了兩類特征,一是按管理部門職責劃分,如風景名勝區(qū)、農業(yè)種質資源保護區(qū)、地質公園、濕地公園等。二是按保護對象進行分類，如森林、草原與草甸、濕地、荒漠、野生動物和植物等。這部分自然保護區(qū)從面積和數量上都占了絕大多數,所依據的法律是現有的《自然保護區(qū)條例》, 與世界自然保護聯(lián)盟分類體系中的嚴格保護區(qū)接近。

我國自然保護區(qū)的面積、土地權屬、有無人類居住和資源利用等狀況不盡相同,科學的分類是實現良性管理的前提。

應以生態(tài)價值為基本衡量標準，建立科學有序的分類體系。一是生態(tài)價值高，但面積較小或國家代表性不強的自然地理區(qū)域，可維持或新建為自然保護區(qū)，實現最嚴格的保護。二是生態(tài)價值相對較低，但景觀和美學價值較高的風景名勝區(qū)、森林公園、草地公園、濕地公園、地質公園等，在維持其原有命名的同時，可統(tǒng)一劃歸為國家自然風景區(qū)進行管理，在加強自然生態(tài)系統(tǒng)保護的同時，作為重要的騎行、徒步、野營等生態(tài)旅游場所，以滿足居民日益增長的走進自然、親近自然和享受自然需求。三是對生態(tài)價值低，但景觀和旅游休憩價值高的各類保護級別較低的保護地，則可統(tǒng)一劃歸為旅游景區(qū)進行管理。

在做好自然保護地分類后，應進一步優(yōu)化保護地空間布局。將尚未受到保護的重要野生動植物棲息地和生態(tài)系統(tǒng)服務價值重要區(qū)域納入到自然保護地體系。推動國家級自然保護區(qū)規(guī)劃修編，將保護區(qū)周邊未受保護的生態(tài)重要區(qū)劃入到保護區(qū)的同時，將生態(tài)服務功能價值較低的重點城鎮(zhèn)、交通干線、重要經濟發(fā)展區(qū)域調整出實施最嚴格保護的國家級自然保護區(qū)范圍，以提高保護成效。

三、推進《自然保護地法》立法，實現良法善治

《環(huán)境保護法》和《野生動物保護法》都有關于對自然保護區(qū)域的描述，但相關法律的內涵和邊界不明確，導致針對不同自然保護地的立法定位不清，影響了法律體系效應和制度合力。作為典型的自然保護地類型，自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)目前主要依照兩部行政法規(guī)《自然保護區(qū)條例》和《風景名勝區(qū)條例》建立和管理，法律位階低，不足以對保護地進行系統(tǒng)性保護。相關行政法規(guī)和規(guī)章中設定的森林公園、地質公園、濕地公園等也缺乏法律層面的明確授權。礦山公園、沙漠公園、水產種質資源保護區(qū)等更缺乏法律依據。

一直以來，眾多法學界專家對推動《自然保護地》立法提出強烈呼聲。在全國政協(xié)委員、全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅看來，只有制定《自然保護地法》才能落實“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”目標。

呂忠梅認為，自然保護地立法應該是一個綜合性的立法體系，理想的是“基本法+專類保護地法”模式，頂層是憲法，第二層是保護地基本法，第三層是國家公園法等等一些專類自然保護地法。在這個層級的立法中，應該有不同效力等級的法律、行政法規(guī)甚至是行政規(guī)章，需要按照一定的邏輯進行梳理?！蹲匀槐Ｗo地法》具有不可替代的承上啟下作用。

四、從根本上理順管理體制，建立現代化的自然保護地治理體系

一是理順中央不同部門之間的關系。按照2018年國務院機構改革方案，各部門“三定方案”已確定，應盡快推動自然保護區(qū)管理體制機制改革。

二是理順中央與地方政府、跨行政區(qū)劃之間的關系。國家層面有必要成立專家委員會向國家和地方提出建議，將的確需要保護的區(qū)域劃建為新的保護區(qū)，或者提高保護級別，要通過確權和明晰事權的方式，自上而下將應劃到國家級自然保護區(qū)的地方都劃進來，實現應保盡保。地方黨委、政府及其有關部門要進一步提高政治意識，強化生態(tài)保護意識，加快出臺生態(tài)文明建設考核制度和激勵機制。

三是理順土地產權關系。應明確各類保護地的土地所有權，做好確權登記，保護所有權人的合法權益，實現所有權、管理權的統(tǒng)一，實施最嚴格的保護。而對于其他各類保護地，以及國家公園和國家級自然保護區(qū)的試驗區(qū)則可以實行所有權和管理權的分置，所有權既可以是國有、也可以是集體所有，但要實施嚴格的自然資源用途管制。